Junio 2023 – Por Hamish Jenkins, RIPESS
En su 111th reunión (5-16 de junio de 2023), la Conferencia Internacional del Trabajo (CIT) de la OIT celebró una Discusión General sobre una Transición Justa con vistas a llegar a Conclusiones consensuadas entre gobiernos, trabajadores y empleadores sobre el tema. Las conclusiones finales fueron aprobadas en una Resolución adoptada por la Conferencia el 16 de junio de 2023. RIPESS participó en esta reunión con el objetivo de integrar la ESS en el debate sobre la transición justa. Este informe describe los retos encontrados en el proceso, los logros finales en este frente, algunos de los obstáculos y las lecciones aprendidas de la experiencia.
ESS y Transición Justa
En su presentación a la Conferencia, la Oficina de la OIT desglosó el concepto de «transición justa» en los siguientes términos:
«Promover economías ambientalmente sostenibles de una manera que sea justa e inclusiva para todos los interesados -trabajadores, empresas y comunidades- mediante la creación de oportunidades de trabajo decente y sin dejar a nadie atrás. Maximizar las oportunidades sociales y económicas de la acción climática y medioambiental, al tiempo que se minimiza y gestiona cuidadosamente cualquier desafío, incluso a través de un diálogo social eficaz y el compromiso de las partes interesadas y el respeto de los principios y derechos fundamentales en el trabajo.»
La ESS tiene mucho que aportar a una transición justa, como se refleja en la Resolución/Conclusiones de la CIT de 2022 y en la Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas (AGNU) de 2023 (véase el Recuadro 1). Su potencial para transformar los patrones de producción y consumo y contribuir a una economía verde enmarcada en términos de «transición justa» también se detalla en el documento de posición del Grupo de Trabajo Interinstitucional de las Naciones Unidas sobre Economía Social y Solidaria (UNTFSSE): Avanzar en la Agenda 2030 a través de la Economía Social y Solidaria; Capítulo 7. Transición verde y justa (ODS 7, 12 Y 13).
| Decisiones multilaterales sobre ESS y transición justa CIT.110/Resolución II sobre el trabajo decente y la economía social y solidaria (10 de junio de 2022): 7. c) «promover la contribución de las entidades de la economía social y solidaria y de las empresas sostenibles a una transición justa hacia economías y sociedades ecológicamente sostenibles para todos, fomentando modalidades de consumo y producción sostenibles y teniendo en cuenta los retos futuros, en particular el cambio climático»; Resolución A/RES»/77/281 adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas: «Promoción de la economía social y solidaria para el desarrollo sostenible» (18 de abril de 2023) : «Considerando además que la economía social y solidaria contribuye a un crecimiento económico más inclusivo y sostenible al lograr un nuevo equilibrio entre la eficiencia económica y la resiliencia social y ambiental que promueve el dinamismo económico y fomenta una transición digital justa y sostenible, la protección social, la protección del medio ambiente y el progreso sociopolítico al dar a las personas el control sobre los procesos de toma de decisiones y los recursos,» |
Desafíos encontrados
El tema de la transición justa es una agenda muy compleja y abarrotada, con muchas cuestiones que compiten entre sí y a menudo entran en conflicto, planteadas por el gran número de participantes en el proceso con su propio conjunto de prioridades. Además de RIPESS, sólo había otras tres organizaciones que promovieran proactivamente la ESS en las negociaciones. Éstas eran: WSM (We Social Movements – una ONG creada para promover los derechos de los trabajadores, la protección social y la erradicación de la
pobreza en varios continentes), WIEGO (Women in Informal Employment: Globalizing and Organizing, una red mundial que ha adoptado recientemente la ESS en su enfoque estratégico) y ACV-CSC (Confederación de Sindicatos Cristianos, la mayor de las tres federaciones sindicales belgas). A lo largo del proceso de negociación, este «grupo de la ESS» participó en las reuniones de los trabajadores que se celebraron paralelamente a las negociaciones.
Como es costumbre en la OIT, las negociaciones iniciales se celebraron a puerta cerrada en un grupo de redacción compuesto por gobiernos, trabajadores y empresarios. Desde el principio, los participantes de los trabajadores en el grupo de redacción observaron con preocupación que las negociaciones iban muy despacio y que era extremadamente difícil conseguir que alguna de las prioridades del Grupo de los Trabajadores se incluyera en el proyecto de texto.
La ESS en las Conclusiones acordadas sobre la transición justa
El 9 de junio se publicó el primer borrador negociado. No contenía ninguna referencia a la ESS. El siguiente paso era que todos los mandantes tripartitos presentaran enmiendas que se negociarían en el Pleno la semana siguiente. El grupo a favor de la ESS hizo, entre otras, la siguiente propuesta para integrar la ESS en el texto (en negrita):
«20 g) [formular y aplicar políticas industriales y sectoriales sostenibles [así como de desarrollo productivo] para facilitar y gestionar una transición justa hacia la sostenibilidad ambiental y la economía circular, incluso para las entidades de la economía social y solidaria (ESS), según la conclusión de la CIT.110 (2022): Resolución II, Resolución relativa al trabajo decente y la economía social y solidaria, párrafo 7c;]«
La Mesa del Grupo de los Trabajadores no utilizó esta enmienda, sino que presentó otra enmienda consistente en una nueva cláusula sobre la ESS que fue adoptada posteriormente con sólo una pequeña subenmienda por parte de los Empresarios (sustituyendo «crear» por «promover») y que reza así «21. m) promover un entorno propicio para que las entidades de la economía social y solidaria refuercen su capacidad de contribuir a la transición justa;»
Todos los grupos de gobiernos regionales respaldaron la enmienda sobre la ESS, y el representante del Grupo de Países de América Latina y el Caribe (o GRULAC) declaró que la inclusión de la ESS «aporta valor» a estas conclusiones.
Por un lado, no cabe duda de que es un buen logro que la ESS tenga su propio párrafo, lo que le da más visibilidad (y desde el punto de vista de la estrategia de negociación, probablemente sea una forma más segura de actuar, dada la espantosa dinámica de intentar acordar subenmiendas con los Empresarios). Por otro lado, es una lástima que la ESS no se incluyera también en el apartado 20 g) (ahora 21. (h)), ya que el contenido de este apartado se pegó textualmente en la sección final sobre el papel de la OIT para «proporcionar apoyo técnico y asistencia a los gobiernos y a las organizaciones de empleadores y de trabajadores para…» (apartado 23. (b)). (b))
Otros logros relacionados con la ESS
Dado que la ESS forma ahora parte oficialmente del programa de transición justa, la naturaleza y la forma de los procesos de elaboración y aplicación de políticas en el futuro serán fundamentales. Un claro logro fue mantener los procesos mucho más abiertos de lo que querían algunos de los mandantes de la OIT, que querían restringirlos únicamente al diálogo social «tripartito». Los trabajadores, así como algunos grupos regionales de gobiernos, insistieron en un enfoque más flexible, en el que el diálogo social tripartito debería complementarse con consultas a todas las partes interesadas. Finalmente, el comité llegó a un consenso sobre el siguiente párrafo «15. Es fundamental un fuerte compromiso y consenso social. El diálogo social debe formar parte integrante de la elaboración y aplicación de las políticas. El compromiso y las consultas deben realizarse con todas las partes interesadas». En la sección final sobre el papel de la OIT, la necesidad de este enfoque más amplio en la formulación y aplicación de políticas se reforzó de este modo: «23. (f) alentar y promover el pleno desarrollo y utilización de un diálogo social eficaz e inclusivo en todas sus formas y a todos los niveles para aprovechar las oportunidades y superar los obstáculos a una transición justa;». El párrafo 23 (l) también pide a la OIT que desarrolle y refuerce las asociaciones con la sociedad civil y el mundo académico para avanzar hacia una transición justa.Otro logro clave fue reforzar considerablemente el papel de los pueblos indígenas y tribales. Esta era una prioridad del Grupo de los Trabajadores y de algunos gobiernos. No sólo los gobiernos deben «consultar a las comunidades afectadas, incluidos los pueblos indígenas y tribales» (párrafo 21. (r)), sino que también la OIT debe «establecer un mecanismo de diálogo con los pueblos indígenas y tribales a fin de adquirir conocimientos y elaborar una hoja de ruta para una transición justa;» (23. (d)). En realidad, se trata de un gran paso adelante con respecto a la Resolución/Conclusiones de la OIT sobre trabajo decente y ESS de 2022. Una crítica en este frente fue que la referencia a los pueblos indígenas y tribales (para. 6 (j)) sólo se refería al respeto de sus conocimientos y culturas tradicionales, en lugar de a sus «concepciones inspiradoras para contribuir a la elaboración de la ESS» (UNRISD 2023). Este nuevo mecanismo abre la posibilidad de integrar las visiones de los pueblos indígenas sobre la ESS en el proceso de transición justa.
Algunos desafíos sobre la mesa
En la primera fase de las negociaciones, el grupo de la ESS había propuesto modificar un párrafo sobre la promoción de empresas sostenibles (entonces párrafo 17) para añadir «y entidades de economía social y solidaria» como elementos fundamentales de una transición justa. Esta propuesta no se incluyó en las enmiendas de revisión. Durante las negociaciones, este párrafo se transformó en un debate sobre el hecho de que las empresas sostenibles no son sólo privadas, sino también públicas. Los trabajadores también añadieron «empresas sociales» a la lista. Esto aparece ahora en el párrafo 19 «La promoción de empresas públicas, privadas y sociales sostenibles mediante el fomento de un entorno propicio…». Es lamentable que sólo se mencionen las empresas sociales en lugar de las entidades de la ESS como se propuso originalmente, ya que las empresas sociales sólo forman parte de la ESS en la medida en que se ajustan a la gobernanza democrática básica de la ESS y a sus características sustantivas y, en cualquier caso, son sólo un subconjunto de las entidades de la ESS definidas en las definiciones universales de la ONU y la OIT. En el mejor de los casos, esto podría considerarse una victoria pírrica.
Probablemente el párrafo más controvertido durante las negociaciones fue el 7 del preámbulo, presentado por los Empresarios, que hacía hincapié en el «papel fundamental» del sector privado en la transición justa.
Hubo innumerables iteraciones subenmendadas basadas en este texto. En un momento dado, se podría haber esperado que las entidades públicas, privadas y de la ESS se hubieran alineado a la par en términos de fuentes principales de innovación, pero al final sólo se mencionan los sectores público y privado, describiéndose al sector privado como «un motor principal de la innovación, el crecimiento económico y la creación de empleo y en la transición hacia economías sostenibles e inclusivas;».
Otro inconveniente es la ausencia de toda referencia a la seguridad alimentaria y al papel fundamental de las organizaciones de pequeños agricultores en la transición hacia prácticas agrícolas agroecológicas, dos dimensiones esenciales (o se podría decir existentes) de una transición justa. Esta ausencia no puede explicarse únicamente por una agenda abarrotada (no se mencionaron sectores específicos, pero se hizo hincapié sobre todo en la política industrial). Históricamente, la OIT ha desatendido y ha estado poco representada por los agricultores y los trabajadores agrícolas, a pesar de que la inmensa mayoría de los pobres del mundo viven en zonas rurales y trabajan en la agricultura. En 2008, a raíz de la crisis alimentaria mundial, se celebró una discusión general sobre la promoción del empleo rural para la reducción de la pobreza (en cuyas conclusiones se señalaba, por cierto, que «las cooperativas son a menudo una fuente importante de empleo en las zonas rurales [y]… pueden ser un elemento importante del desarrollo económico local»), pero era la primera vez en 20 años que una conferencia de la OIT debatía sobre la agricultura y el empleo rural. Lo más cerca que se llega a los pequeños agricultores es la mención de las «comunidades rurales» entre las «personas pertenecientes a uno o más grupos vulnerables o grupos en situación de vulnerabilidad» que los gobiernos deben garantizar «puedan participar en el desarrollo de medidas de transición justa, integradoras y que tengan en cuenta las cuestiones de género, y beneficiarse de ellas» (párrafo 21.(v)).
Lecciones aprendidas
La dimensión de la ESS en la transición justa podría haberse reflejado mucho mejor en las Conclusiones, destacando su papel transformador estratégico en la transición justa, como se detalla en el documento de posición de la UNTFSSE. Pero el resultado podría haber sido mucho peor en ausencia del pequeño grupo de organizaciones que promueven proactivamente la ESS en medio de tantas prioridades que compiten entre sí. Como mínimo
la inclusión de la ESS en la agenda de la transición justa está ahora asegurada. Mucho dependerá de cómo el movimiento de la ESS aproveche las oportunidades que se abren en términos de participación en los procesos de seguimiento del desarrollo y la aplicación de las políticas.
Está claro que la comunidad de la ESS se ha comprometido con este proceso de la OIT demasiado tarde. Los principales miembros y observadores de la UNTFSSE habían participado durante meses en la preparación de la CIT 2022 y se tardó años en preparar el terreno para la resolución de la AG de la ONU 2023. Para la CIT 2022, las alianzas con gobiernos clave se habían establecido con mucha antelación. En el caso de los gobiernos, un observador experto del UNTFSSE formaba parte de la delegación oficial de la UE. En el caso del grupo de trabajadores, SEWA (Self-Employed Women’s Association) formaba parte del equipo de trabajadores en el grupo de redacción. Este año, los defensores de la ESS no tuvieron acceso directo al grupo de redacción. Se intentó presionar a los gobiernos locales, pero aunque los gobiernos en cuestión estaban a favor de la ESS, las propuestas no superaron las deliberaciones de sus grupos regionales.
Otro factor decisivo fue la ausencia de la ESS en el informe de la Mesa, que enmarcó en gran medida el debate. El excelente informe de la Mesa para la discusión general de 2022 sobre el trabajo decente y la ESS fue decisivo para que lo que para muchas delegaciones eran ideas completamente nuevas resultaran aceptables para su aprobación. Al parecer, la redacción del informe sobre Transición Justa no tuvo en cuenta la estrategia y el plan de acción de la Oficina para el seguimiento de la Discusión General de la CIT de 2022, aprobados por el Consejo de Administración de la OIT en noviembre de 2022, que exigen claramente la coherencia interna de las políticas y los programas para una aplicación satisfactoria, incluida la contribución de las entidades de la ESS a la Transición Justa. Esto ilustra los retos a los que se enfrentan los miembros del UNTFSSE a la hora de integrar la ESS en sus respectivas organizaciones, incluso con un mandato intergubernamental, que podría decirse que a través de la resolución de la AG de la ONU alcanza ahora a todas las «entidades pertinentes del sistema de desarrollo de las Naciones Unidas».
